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律師說法》從以核養綠公投補件爭議 談法律的解釋方法
https://www.chinatimes.com/realtimenews/20180926000001-260402
2018年09月26日 00:01 中時電子報
文／天秤座法律網、編輯／黃眉青
107年11月24日的縣市長選舉，預期最多會有十件的公民投票案，依公民投票法第12條規定，公投案的連署成案門檻為28萬1,745人（最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之一點五），而以核養綠公投的領銜人黃士修擔心公投案無法趕上年底的大選，先在9月6日將31萬餘份連署書送到中選會，但擔心不合格連署書遭剔除後，無法達到成案門檻，在9月13日時希望再向中選會補件2.4萬份連署書，但遭中選會以於法無據拒絕，但中選會對公投法的解釋正確嗎？讓我們從公投法第13條的立法目的談起。
公投法連署名冊的審查程序
首先我們看看公民投票法第13條是怎麼規定的。（註）
簡單來說，這次公投案成案必須有28萬1,745份有效的連署書，如果不合資格者會被剔除（例如大量抄寫或內容有誤），但中選會並沒有這麼大的人力物力去查對，所以設計了一套二階段的查對制度，第一階段為中選會的概略點收，清點是否達到28萬1,745份數，達到份數後，中選會即會發交戶政事務所進行查對，實質審查是否有不合格之連署書，在第一階段、第二階段查對後如連署書份數不足，中選會均會通知提案人在30日內補正，如果依期補正，則進行下階段之審查，如未依期補正，則會為駁回提案。
公民投票法第13條查對程序。(天秤座法律網)
從以核養綠公投補件出議看法律的解釋方法
法律條文的解讀，可概分為文義解釋及論理解釋，前者就是以法條文句來解讀，後者則是不拘泥文字，以法律的立法目的、整理內涵來作解釋。
文義解釋：以法條規定所用之文字字義作為解釋方法。
論理解釋：不拘泥文字表現之形式，而是斟酌社會生活目的及探討立法目的所作之解釋。
而以核養綠公投補件爭議，就是在於公投法第13條雖然有「補正」的條文，但都是在第一階段、第二階段審查發生合格件數不足時，規定中選會應通知補正，提案人收到通知時「被動」補正，卻沒規定提案人可以在中選會未通知時「主動」補正，從兩種的法律解釋方法，就可能出現不同的解釋結果。
誰說誰有理？
中選會的文義解釋：公投法「沒有明文規定」送件後，提案人可以再自行補提連署書。只規定中選會審查後發現合格數量不足時，通知提案人補件後，提案人才能補。中選會收件之後，將連署書送到戶政機關核對當中，都還不知道合格連署書數量到底有沒有不足，目前還沒有通知補件的問題，加上沒規定可以主動補件，所以中選會拒絕黃士修補件請求。
更兼具公益的論理解釋：應該有任何人會否認公投法第13條的目的包含增進行政效率，不然就沒有必要設計兩階段的審核程序和戶政事務所30日的查對期限了，也不能否認公投法第13條是要增加公投案成案機會的，不然也沒有必要規定有經通知30日內補正的規定，所以法條沒規定提案人可以主動補正，就真的不能主動補件嗎？立法時有刻意排除主動補正的權利嗎？如果提案人主動補件，能增進審查的效率和減少行政支出，因為符合立法目的，則沒有禁止的理由，加上行政實務上，行政機關對於人民的申請案件，也多半允許在處分決定出來前主動補正資料。另外從較極端的角度看，如果黃士修聰明一點，在9月6日故意「只」提出27萬9千份連署書，不足規定的28萬1,745份，這時候中選會概略點收發現數量不足時，依法就要通知黃士修30日內補正，則黃士修在9月13日補件2.4萬份就絕對合法，但如果黃士修在9月6日誠實提出了手邊所有的連署書31萬餘份，超過法定數量後反而不能補提，變成遵守連署書數量送件的提案人，補件權利低於不遵守連署書數量送件的提案人，和立法目的就有不符。
讓黃士修補件應不違反公投法
以論理解釋來看公投法第13條，可知道中選會讓黃士修補件，其實並不違法也反而對行政效率有益，中選會雖然表示如果同意補件，那如果有人一而再、再而三的補件花費行政資源那怎麼辦？戶政事務所查對的30日期限要怎麼算？但實際上，讓提案人主動補件，反而有可能增進行政效率，與其讓戶政事務所花了30天查對後發現合格件數不足，再通知提案人補正，再跑一次程序，戶政事務所又來一次30日的查對期，不如讓提案人主動補件，花的時間一定比較少，也很可能不用再跑第二次程序，也和公投法增加成案機率的立法目的相符。而戶政事務所查對的30日期間，其實只是行政事項，中選會透過施行細則的修正即可處理，並不足以推導出不允許主動補件的結論。
如果中選會仍不允許黃士修主動補件，會有什麼結果？
公投案其實並不以綁大選為必要，只不過公投法第23條規定：「主管機關應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票，該期間內有全國性選舉時，應與該選舉同日舉行。」如果公投案連署合格份數達到門檻，主管機關要在10日內為成案的公告，如果未來1至6個月內剛好有全國性選舉，就必須和大選綁在一起，反之，就單獨舉行公投的投票。所以就算中選會不同意黃士修主動補件，查對後合格份數不足28萬1,745份，黃士修還是可以把其他2.4萬份再補件進去，但到時候就絕對趕不上11月24日的大選，如果最後合格份數足夠，仍會「單獨」舉行以核養綠公投。單獨舉行有什麼不好呢？這邊須注意公投案的通過，除了「同意票大於不同意票外」，還必須「有效同意票達投票權人總額四分之一以上」，代表有效的同意票至少要達到近470萬票，但單獨舉辦的公投選舉，投票率勢必不會像全國性大選那麼高，如果民眾懶得在假日特地去投票，導致投票率太低不到四分之一，那就宣告公投案的死刑，如果能跟縣市長選舉同日投票，可預期多數民眾會一併投公投票，所以如果能跟大選綁一起，公投案通過的機會就會比較高。
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註：《公民投票法第13條》
Ⅰ主管機關收到連署人名冊後，經審查連署人數不足前條第一項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第三項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁回；合於規定者，應函請戶政機關於三十日內完成查對。
Ⅱ戶政機關應依據戶籍登記資料查對連署人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：
一、連署人不合第八條第一項規定資格。
二、連署人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。
三、連署人名冊未經連署人簽名或蓋章。
四、連署人連署，有偽造情事。
Ⅲ連署人名冊經查對後，其連署人數合於前條第一項規定者，主管機關應於十日內為公民投票案成立之公告，該公民投票案並予編號；連署人數不合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，主管機關應為公民投票案不成立之公告。
(中時電子報)
